Почему положительное заключение по смете не подтверждает правильность каждого индекса и коэффициента

При проверке расходов на устройство пешеходной зоны в Ивановской области спор возник вокруг сметной стоимости уже выполненных работ. Заказчик ссылался на положительное заключение по сметной документации и считал, что применённые индексы изменения сметной стоимости и повышающие коэффициенты тем самым получили необходимое подтверждение. Контрольно-счётная палата проверила расчёты вместе с проектной и исполнительной документацией и пришла к другому выводу: часть стоимости была определена с использованием индексов, не соответствующих периоду фактического выполнения работ, а коэффициенты 1,15 и 1,25 были применены к работам, для которых условия их использования не подтверждались.

Ситуация показывает важную границу сметной проверки. Наличие положительного заключения по представленному комплекту документации не освобождает заказчика от необходимости проверить, совпадают ли исходные предпосылки расчёта с фактическими обстоятельствами выполнения работ. Для индекса имеет значение не только дата составления или проверки сметы, а для коэффициента — не только наличие формального основания в методике, но и соответствие конкретного вида и условий работ предусмотренной этой методикой ситуации.

Как был организован контракт

Муниципальный контракт от 10 декабря 2021 года № 83 был заключён на благоустройство оврага путём устройства пешеходной зоны по принципу «под ключ». Цена составляла 30 015 790 руб. Первоначально в неё входили проектные работы стоимостью 1,5 млн руб. и непосредственно работы по благоустройству территории.

Дополнительным соглашением от 11 марта 2022 года стороны предусмотрели, что подрядчик не будет возмездно выполнять проектирование, а высвободившиеся 1,5 млн руб. будут направлены на увеличение стоимости работ по благоустройству без изменения общей цены контракта.

Фактически в овраге была сооружена протяжённая пешеходная конструкция на винтовых сваях с металлическими несущими элементами, настилом, ограждением, наружным освещением и системой видеонаблюдения. При рассмотрении дела суды оценивали характеристики этой конструкции и согласились с выводом контрольного органа о том, что созданное сооружение обладает признаками объекта капитального строительства.

Эта квалификация имела непосредственное значение для сметной части: от неё зависело применение правил ценообразования в градостроительной деятельности и оценка того, каким требованиям должна была соответствовать сметная стоимость.

Что предусматривало техническое задание по смете

Техническое задание обязывало разработать сметную документацию базисно-индексным методом с использованием соответствующих сборников и индексов изменения сметной стоимости. Итоги локальных смет и сводного сметного расчёта должны были отражаться как в базисном, так и в текущем уровне цен.

Кроме того, условия контракта связывали результат подготовки документации со сметой и документом о положительном результате проверки её стоимости. Заказчик поэтому исходил из того, что получение положительного заключения от учреждения экспертизы подтверждало правильность применённого расчёта, включая спорные индексы и коэффициенты.

Однако при последующем финансовом контроле проверялось не только наличие такого документа. Контрольно-счётная палата сопоставила сметные расчёты с актами приёмки, общим журналом работ, актами освидетельствования скрытых работ, проектными решениями и иной исполнительной документацией. Именно это сопоставление выявило расхождения между предпосылками сметного расчёта и зафиксированными обстоятельствами выполнения отдельных работ.

Почему дата заключения не определила индекс для уже выполненных работ

По части работ в актах о приёмке от 23 июня и 22 июля 2022 года использовались индексы изменения сметной стоимости, соответствующие второму кварталу 2022 года. Заказчик обосновывал такой подход тем, что заявление на проведение проверки документации было подано в июне 2022 года, а положительное заключение № 37-1-0850-22 было выдано 16 июня 2022 года.

Контрольный орган установил при этом, что часть работ, включённых в расчёт, согласно исполнительной документации фактически выполнялась ранее — в период действия индексов четвёртого квартала 2021 года. Для расчёта нарушения КСП учитывала именно те работы, даты выполнения которых подтверждались общим журналом работ и актами освидетельствования скрытых работ.

Апелляционный суд поддержал такой подход. Само последующее представление сметной документации на проверку не стало основанием перенести стоимость ранее выполненных работ в более поздний квартал. По этой части контрольный орган определил излишнюю оплату в размере 733 748,40 руб.

Какой контрольный вопрос здесь является главным

При проверке индекса недостаточно увидеть в смете ссылку на официально опубликованное значение для нужного региона. Необходимо установить временную базу, к которой относится конкретный объём.

Если смета корректируется после начала выполнения работ, в одном документе потенциально могут оказаться объёмы с различной фактической хронологией. Поэтому профессиональная проверка должна отвечать как минимум на три самостоятельных вопроса:

• когда фактически выполнялась работа;
• каким первичным или исполнительным документом подтверждается этот период;
• какой индекс применён к стоимости соответствующего объёма и почему выбран именно этот период.

Если ответ строится только от даты последней редакции сметы или даты её проверки, существует риск применить актуальный на момент оформления документа индекс к затратам, которые фактически возникли значительно раньше.

Почему положительное заключение не закрыло вопрос об индексах

В судебном споре значимым оказалось содержание процедуры, в рамках которой было получено заключение. Апелляционный суд указал, что проверка сметной стоимости именно в порядке статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по рассматриваемому объекту не проводилась; имелось заключение учреждения, полученное в рамках иного порядка проверки сметной стоимости.

Поэтому профессионально опасно использовать формулу «смета прошла экспертизу» без уточнения предмета и правового режима конкретной проверки. Для оценки значения заключения необходимо установить, что именно было предметом рассмотрения, какая версия документации представлялась и какие исходные данные лежали в основе расчёта.

Даже при наличии положительного результата отдельный последующий контроль может исследовать документы, которые показывают фактический период выполнения, реальные объёмы или иные обстоятельства, отличающиеся от предпосылок, использованных при составлении сметы.

Отдельный спор возник вокруг коэффициентов 1,15 и 1,25

Контрольно-счётная палата также исключила повышающие коэффициенты 1,15 к затратам труда рабочих и 1,25 к эксплуатации строительных машин и оплате труда машинистов по ряду позиций. Размер соответствующей части выявленного ущерба составил 642 197,78 руб.

Заказчик указывал, что работы выполнялись в сложных условиях оврага: без удобных подъездных путей, без площадок для длительного складирования материалов и отдельными участками. По его мнению, такие обстоятельства позволяли использовать спорные коэффициенты.

Суды исследовали не только описание площадки, но и назначение самих коэффициентов. Они предусмотрены для определённых случаев определения стоимости работ при капитальном ремонте или реконструкции с использованием сметных норм, аналогичных технологическим процессам нового строительства, и применяются при выполнении предусмотренных методикой условий.

В рассматриваемой ситуации новый объект создавался на свободной территории: существующего объекта, который подвергался бы капитальному ремонту или реконструкции, не имелось. Поэтому суд не признал наличие сложного рельефа, ограниченного подъезда и проблем со складированием достаточным основанием для переноса на новое строительство коэффициентов, предназначенных для другой сметной ситуации.

Условия производства работ и основание коэффициента — не одно и то же

Это различие полезно учитывать при любой проверке повышающих коэффициентов. Фактическая сложность строительства ещё не означает, что можно выбрать любой коэффициент, который экономически компенсирует дополнительные затраты. Сначала необходимо определить нормативную природу коэффициента: какую конкретно ситуацию он учитывает.

После этого проверяется соответствие объекта и технологии установленным условиям. Если основание связано с реконструкцией, капитальным ремонтом, работой малыми захватками, стеснённостью либо иным специальным условием, это условие должно быть документально подтверждено применительно к конкретной работе.

Такой подход отделяет два разных вопроса: действительно ли работать было сложнее обычного и предусмотрен ли для этой сложности именно тот сметный механизм, который был использован в расчёте.

Что показала проверка глубины погружения свай

Ещё одна часть расхождения возникла при сопоставлении сметы с проектной и исполнительной документацией по винтовым сваям. В проекте были указаны марки и длины свай, а также высота пешеходной дорожки над уровнем земли. Эти данные позволяли определить фактическую проектную глубину погружения для отдельных марок.

КСП установила, что для части свай С1, С2 и С3 глубина погружения составляла до 2 м, тогда как применённая расценка учитывала погружение на глубину 3 м. При изменении глубины на один метр соответствующая расценка предусматривала корректировку.

Суд апелляционной инстанции отметил, что марки свай в исполнительной документации соответствовали проектному решению. Документы, подтверждающие допустимое отступление от проекта и позволяющие использовать иной расчёт глубины, представлены не были. Размер выявленного по этому эпизоду ущерба составил 22 020,53 руб.

Этот фрагмент особенно хорошо показывает ценность перекрёстной проверки: правильность расценки определялась не из её наименования отдельно, а через геометрию проектного решения и данные исполнительной документации.

Как проверять смету, если работы уже выполняются

Когда сметная документация уточняется после фактического начала строительства, обычной проверки арифметики недостаточно. Необходимо собрать временную и документальную модель каждого спорного объёма.

• Проектная документация показывает предусмотренное техническое решение и параметры конструкций.
• Локальная смета показывает расценку, объём, коэффициенты и применённый уровень стоимости.
• Общий журнал работ помогает установить период фактического производства.
• Акты освидетельствования скрытых работ позволяют привязать скрываемые конструктивные элементы к дате их выполнения.
• Акты приёмки показывают объём и стоимость, предъявленные к оплате.
• Исполнительная документация позволяет проверить, соответствует ли фактический результат проектным параметрам и принятой в смете технологии.
• Заключение по сметной стоимости необходимо оценивать с учётом его предмета, представленной версии сметы и исходных данных.

Именно совместное чтение этих документов помогает обнаружить ситуацию, когда каждый документ по отдельности выглядит формально корректным, но между ними нарушена связь: работа выполнена раньше применённого индекса, проектный параметр не соответствует оплаченной расценке или коэффициент выбран для условий, которых на объекте не было.

Почему особенно важно проверять предмет экспертного заключения

Термин «положительное заключение» сам по себе слишком широк для управленческого решения. До его использования в качестве доказательства корректности стоимости следует выяснить, какая организация выдала документ, в рамках какой процедуры, что являлось предметом проверки и какая редакция сметной документации рассматривалась.

Не менее важно установить временной срез. Если после передачи документации были выполнены новые работы, изменились объёмы или появились исполнительные документы, такие сведения могли объективно отсутствовать в комплекте, по которому ранее составлялось заключение.

Поэтому положительное заключение следует рассматривать как элемент доказательной цепочки, а не как замену всей последующей проверке стоимости.

Результат судебной проверки

Контрольно-счётная палата Ивановской области по результатам контрольного мероприятия определила совокупный ущерб бюджету в размере 1 402,40 тыс. руб. В эту сумму вошли последствия применения спорных индексов и коэффициентов, корректировки глубины погружения свай и отдельного расхождения по фактически выполненному объёму.

Администрация оспорила представление контрольного органа, однако Арбитражный суд Ивановской области отказал в удовлетворении заявления. Суд признал выводы КСП по рассматриваемым нарушениям документально подтверждёнными.

Второй арбитражный апелляционный суд повторно исследовал доводы сторон и 21 августа 2024 года оставил решение первой инстанции без изменения. Последняя подтверждённая в использованном наборе открытых источников стадия — апелляционная; постановление вступило в законную силу со дня его принятия.

Практический вывод

При проверке сметной документации нельзя ограничиваться наличием расценки, индекса, коэффициента и положительного заключения. Для каждого значимого элемента стоимости необходимо проверить документальное основание его применения.

Для индекса таким основанием является корректно определённый период стоимости применительно к конкретному объёму. Для повышающего коэффициента — подтверждённое наличие именно тех условий, для которых он предусмотрен. Для расценки — соответствие проектным параметрам и фактически выполненному решению. Для экспертного заключения — понимание его предмета и границ.

Сильная сметная проверка поэтому строится не вокруг одного документа, а вокруг связки «проект — смета — период выполнения — исполнительная документация — акт приёмки — экспертный результат». Когда эта связь прослеживается по каждой спорной позиции, становится видно, отражает ли стоимость реальное содержание работ или формально корректный расчёт опирается на неверные исходные предпосылки.

Источник практики

Решение Арбитражного суда Ивановской области от 18 апреля 2024 года по делу № А17-8607/2023, резолютивная часть объявлена 4 апреля 2024 года. Первая инстанция: в требовании о признании недействительным пункта представления Контрольно-счётной палаты Ивановской области от 13 июля 2023 года № 02-05/1/454 отказано.

Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2024 года по делу № А17-8607/2023, резолютивная часть объявлена 19 августа 2024 года. Решение Арбитражного суда Ивановской области оставлено без изменения, апелляционная жалоба — без удовлетворения.

Материал подготовлен на основе открытых источников и не является описанием проекта нашей компании.